Hiện nay, Bộ Chính trị đang chỉ đạo xây dựng Đề án về Phát triển kinh tế Nhà nước theo hướng nâng cao hiệu quả kinh tế Nhà nước. Đây là một Đề án rất quan trọng và rất khó vì là nền tảng và động lực để huy động, sử dụng hiệu quả nguồn lực của Nhà nước, góp phần thúc đẩy phát triển nhanh, bền vững của đất nước, theo tinh thần tăng trưởng hai con số trong giai đoạn tới. Khu vực kinh tế nhà nước nói chung và doanh nghiệp nhà nước nói riêng đang nắm giữ một nguồn lực rất lớn. Cần đưa ra giải pháp để khu vực này phát huy hiệu quả cao hơn nữa, khẳng định vai trò chủ đạo, chi phối, dẫn dắt, lan tỏa cho nền kinh tế, tiên phong trong các lĩnh vực mới, lĩnh vực quan trọng, lĩnh vực chiến lược. Theo đó, phạm vi nghiên cứu của kinh tế nhà nước bao gồm các chủ thể: (1) Các doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước và các tổ chức tín dụng nhà nước; (2) Đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp dịch vụ có thể tiếp cận theo cơ chế giá thị trường, có khả năng cạnh tranh; (3) Các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách có tính chất tín dụng; trong đó, có đánh giá tổng thể về kinh tế nhà nước.
Trong phạm vi của bài viết, tác giả chỉ tập trung đánh giá khái quát một số khó khăn, vướng mắc trong hoạt động của các Quỹ đầu tư phát triển địa phương và đề xuất một số giải pháp đột phá, vượt trội để phát huy vai trò của Quỹ đầu tư phát triển địa phương trong giai đoạn mới.
1. Một số khó khăn, vướng mắc trong hoạt động của các Quỹ
1. Về khung pháp lý, nhìn chung, khung pháp lý đối với Quỹ đầu tư phát triển địa phương cơ bản rõ ràng, kịp thời để các Quỹ hoạt động. Hiện nay, khung pháp lý cho hoạt động của Quỹ chủ yếu được quy định tại Nghị định số 147/2022/NĐ-CP, tuy nhiên, trong hoạt động cho vay vẫn còn một số bất cập, thiếu hướng dẫn cụ thể về huy động vốn từ tổ chức nước ngoài, phát hành trái phiếu, cho vay hợp vốn, việc cho vay nhận thế chấp là bất động sản, các dự án về nhà ở xã hội, dự án nhà ở khác; hoạt động đầu tư dự án theo hình thức hợp đồng hoặc trực tiếp đầu tư dự án gặp vướng mắc do liên quan đến việc Quỹ không được tham gia đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư, hoặc đấu giá đất để thực hiện dự án, việc huy động vốn gặp vướng mắc do liên quan đến nhiều luật trong đó có Luật quản lý nợ công, … Hoạt động của Quỹ liên quan đến nhiều lĩnh vực nên bị điều chỉnh bởi nhiều quy định khác nhau, vì vậy quá trình hoạt động gặp rất nhiều vướng mắc phát sinh, nhất là lĩnh vực đất đai. Do vướng mắc giữa cơ chế hoạt động của Quỹ với các cơ chế chính sách của pháp luật có liên quan như Luật đất đai, Luật nhà ở, Luật đấu thầu, Luật đầu tư, Luật kinh doanh bất động sản, … nên hoạt động đầu tư trực tiếp và góp vốn doanh nghiệp có xu hướng giảm.
2. Mô hình, loại hình (đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, …) tổ chức, hoạt động chưa được quy định rõ ràng làm cho hoạt động của Quỹ gặp nhiều khó khăn, nhất là lĩnh vực đầu tư trực tiếp, cơ chế hoạt động của Quỹ còn vướng mắc với các quy định của pháp luật.
3. Về công tác huy động vốn, Quỹ không thực hiện được công tác huy động vốn từ năm 2018 khi Luật quản lý nợ công số 20/2017/QH14 có hiệu lực, Quỹ không còn thuộc đối tượng được vay vốn ODA thông qua Chính phủ; đồng thời do lãi suất cho vay trực tiếp nước ngoài khá cao nên đến nay Quỹ chưa thực hiện huy động thêm nguồn vốn khác ngoài 02 nguồn vốn ODA đã huy động được trước đó thông qua Bộ Tài chính. Bên cạnh đó năng lực tài chính của các Quỹ còn quy mô nhỏ nên không đủ khả năng để vay các tổ chức tài chính nước ngoài bằng ngoại tệ hoặc tự phát hành trái phiếu, vì vậy nguồn vốn huy động ngày càng giảm do phải trả nợ đến hạn, điều này làm hạn chế nguồn lực hoạt động của Quỹ.
4. Về hoạt động đầu tư trực tiếp, pháp lý cho hoạt động đầu tư trực tiếp của Quỹ chưa được rõ ràng, còn quá nhiều vướng mắc so với quy định của pháp luật về đầu tư, trong đó chủ yếu là Luật đấu thầu nên Quỹ không đủ điều kiện tham gia đấu giá quyền sử dụng đất, cụ thể: Theo Điều 5 Nghị định số 115/2024/NĐ-CP ngày 16/9/2024 thì “nhà đầu tư nộp hồ sơ đăng ký thực hiện dự án, nhà đầu tư tham dự thầu được đánh giá là độc lập về pháp lý và độc lập về tài chính với cơ quan có thẩm quyền, bên mời thầu, bên mời quan tâm khi không có tỷ lệ sở hữu vốn trên 50% cổ phần, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết, phần vốn góp của nhau”. Theo đó, do đó Quỹ không thể tham gia trong trường hợp UBND thành phố tổ chức đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư. Trong trường hợp Quỹ thực hiện liên danh, hợp tác thì tỷ lệ vốn góp không quá 50% vốn của dự án. Việc tham gia đấu thầu dẫn đến việc liên danh của Quỹ phải cạnh tranh với nhiều nhà đầu tư, trường hợp không trúng thầu thì tốn toàn bộ chi phí chuẩn bị đầu tư dự án.
5. Một số Quỹ chưa thể tiếp cận với các dự án có nhu cầu vốn lớn bởi do nguồn vốn chủ sở hữu của Quỹ còn thấp, chưa được bổ sung kịp thời; và do bị ràng buộc bởi các giới hạn về cho vay, đầu tư theo quy định.
II. Đề xuất giải pháp phát triển Quỹ đầu tư phát triển địa phương
1. Về thể chế, cơ chế, chính sách
Một là, Cần xây dựng và ban hành Luật quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhằm quy định khuôn khổ pháp lý chung để quản lý các quỹ một cách thống nhất, trong đó xác định rõ địa vị pháp lý, mô hình tổ chức hoạt động, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền,… của các quỹ. Đồng thời, đề nghị xác định Quỹ Đầu tư phát triển hoạt động theo mô hình doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Việc sớm ban hành luật quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. trong đó, dùng một Luật để điều chỉnh nhiều Luật nhằm bổ sung các Quỹ tài chính là đối tượng điều chỉnh của Luật Ngân sách nhà nước, Luật đầu tư vốn nhà nước, Luật đất đai, Luật nhà ở, Luật xây dựng, Luật đầu tư, Luật đấu thầu, Luật giá, … sẽ tạo điều kiện cho các Quỹ tham gia huy động vốn, cho vay, đầu tư các dự án phục vụ nhu cầu cấp thiết theo định hướng phát triển kinh tế xã hội của địa phương.
Ảnh: Cho vay Dự án đầu tư Trung tâm logistics Duy Thịnh
Hai là, Vốn hoạt động của Quỹ là vốn nhà nước, chênh lệch thu – chi của Quỹ cũng là của Nhà nước, Quỹ hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận do đó UBND cấp tỉnh có thể giao trực tiếp dự án cho Quỹ đầu tư như vốn ngân sách để giảm gánh nặng cho ngân sách trong việc đầu tư nhà ở xã hội, đầu tư các chợ,… Đối với các dự án/công trình có doanh thu/nguồn thu trực tiếp từ dự án như nhà ở xã hội, nhà ở công nhân, nhà ở thương mại, khu đô thị, khu dân cư mới, khu/cụm công nghiệp, nhà máy nước, chợ truyền thống, chợ đầu mối, trung tâm thương mại, … thì UBND cấp tỉnh giao dự án, hoặc giao đất không thu tiền sử dụng đất trực tiếp cho Quỹ thực hiện đầu tư bằng nguồn vốn của Quỹ hoặc kết hợp huy động vốn thông qua vay của các tổ chức trong và ngoài nước, phát hành trái phiếu công trình, … mà không phải thông qua đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư hoặc không phải thông qua đấu giá đất để thực hiện dự án/công trình. UBND cấp tỉnh giao trực tiếp dự án, giao đất cho Quỹ đứng ra làm đầu mối để đầu tư theo hình thức hợp đồng (hợp đồng đầu tư theo phương thức đối tác công tư – PPP và hợp đồng hợp tác kinh doanh – BCC) hoặc huy động vốn trong và ngoài nước thông qua hình thức vay, phát hành trái phiếu công trình, … trực tiếp thực hiện dự án đầu tư, nhất là các dự án phục vụ an sinh xã hội.
Ba là, Tăng cường cơ chế giám sát độc lập, hậu kiểm nhằm tạo hành lang pháp lý ổn định, minh bạch, đồng bộ với định hướng phát triển quỹ và các chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Tiến đến chuẩn hóa hoạt động Quỹ thông qua việc áp dụng các tiêu chuẩn chung về quản trị tài chính, kiểm toán, công bố thông tin và minh bạch hóa cơ chế cấp vốn, sử dụng vốn và đánh giá hiệu quả đầu tư công.
2. Về mô hình quản trị Quỹ
Một là, Để đáp ứng yêu cầu của thị trường, tăng tính linh hoạt, hiệu quả trong hoạt động của các Quỹ tài chính nhà nước đề nghị các quỹ vận hành theo mô hình doanh nghiệp, theo đó: Nhằm xử lý kịp thời các công việc của Quỹ, cần quy định theo hướng tăng tỷ lệ thành viên HĐQL chuyên trách (có thể quy định tỷ lệ thành viên chuyên trách không dưới 50% tổng số thành viên HĐQL).
Hai là, Xây dựng bộ máy tinh gọn, chuyên sâu, theo hướng chuyên nghiệp hóa, tăng quyền tự chủ cho Ban điều hành trong lựa chọn dự án đầu tư, thẩm định, quản lý rủi ro và tổ chức hoạt động. Đổi mới mô hình quản trị các Quỹ, trong đó lấy hiệu quả làm trọng tâm, quản lý theo hiệu quả đầu ra, cơ chế lương thưởng gắn với hiệu quả hoạt động; tăng cường ứng dụng công nghệ số và quản trị dữ liệu lớn (big data) trong quản lý tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động.
Ba là, Tiếp tục tổ chức sắp xếp, thành lập các mô hình Quỹ tài chính ngoài ngân sách ở địa phương nhằm tăng quy mô, năng lực quản trị. Thay vì Nhà nước ban hành các quy định thành lập các quỹ như: quỹ phát triển đất, quỹ phát triển nhà ở, quỹ phát triển đô thị, quỹ hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa, quỹ đầu tư mạo hiểm hỗ trợ khởi nghiệp, … thì nên bổ sung chức năng cho Quỹ đầu tư phát triển địa phương được thực hiện các chức năng đó, đồng thời bổ sung nguồn vốn tương ứng để thực hiện các chức năng quỹ phát triển đất, quỹ phát triển nhà, … để Quỹ đầu tư phát triển địa phương hoạt động đa chức năng nhằm tiết kiệm bộ máy, nhân lực, tăng cường thêm quy mô hoạt động cho Quỹ, đồng thời, hạn chế việc phân tán nguồn lực ngân sách nhà nước do việc thành lập quá nhiều quỹ.
3. Về huy động và phân bổ, sử dụng nguồn tài chính Quỹ
Một là, Xây dựng hành lang pháp lý kết nối thị trường vốn và cho phép các Quỹ đủ điều kiện phát hành trái phiếu trong nước. Có cơ chế để các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách thực hiện huy động vốn, bao gồm vốn vay ODA thông qua chính phủ Việt Nam, vốn huy động trực tiếp từ các quốc gia, quỹ tài chính…và thực hiện các dự án đầu tư trực tiếp. UBND cấp tỉnh ủy thác cho Quỹ thực hiện huy động vốn ODA, vốn vay ưu đãi thông qua Chính phủ Việt Nam để đầu tư các dự án phát triển hạ tầng kinh tế xã hội có nguồn thu trực tiếp và trực tiếp trả nợ vay từ nguồn thu cho vay các dự án này. Quỹ Đầu tư phát triển địa phương được trực tiếp quan hệ với Ngân hàng thế giới, Cơ quan phát triển Pháp, tiến hành xúc tiến, thiết lập mối quan hệ với các tổ chức tài chính quốc tế như WB, AFD, ADB, JICA, KFW, IIB,… để tìm kiếm các nguồn vốn vay ưu đãi, phù hợp với hoạt động của Quỹ nhằm tăng quy mô huy động vốn của Quỹ, đáp ứng vốn để thực hiện đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị và các dự án quan trọng của địa phương.
Hai là, Quy định về bố trí nguồn vốn và trình tự, thủ tục bổ sung vốn điều lệ từ ngân sách nhà nước cho các quỹ tài chính NNNNS (cần đưa vào kế hoạch vốn hàng năm hoặc trung hạn của thành phố). Tăng cường năng lực các Quỹ để kịp thời đáp ứng nhu cầu vốn cho phát triển, đảm bảo nguồn lực tham gia các Dự án lớn, trọng điểm mang tính đột phá. Để đảm bảo năng lực tài chính huy động vốn của các tổ chức tài chính trong và ngoài nước và nâng cao mức tài trợ cho các dự án lớn có tác động đến phát triển kinh tế-xã hội của địa phương, UBND cấp tỉnh tăng vốn điều lệ cho Quỹ từ nguồn vốn mà địa phương đã đầu tư vào các công trình, dự án có nguồn thu như các khu công nghiệp, cụm công nghiệp, …
Ba là, Đa dạng hóa nguồn vốn (NSNN, ODA, xã hội hóa)…nhằm tăng quy mô, chất lượng và tính linh hoạt trong huy động, sử dụng vốn để đảm bảo tính bền vững của Quỹ. Phân bổ, sử dụng nguồn vốn theo nguyên tắc hiệu quả, công khai, ưu tiên lĩnh vực then chốt. Phát hành trái phiếu đầu tư phát triển gắn với các công trình công ích cụ thể (giao thông, xử lý rác, nhà ở xã hội…). Sửa đổi quy định tại Nghị định 147/2020 để Quỹ được huy động vốn bằng 10 lần vốn điều lệ thực để tăng khả năng huy động vốn cho đầu tư phát triển của Quỹ, đồng thời địa phương phải có kế hoạch sử dụng nguồn vốn huy động được của Quỹ.
Bốn là, Xây dựng liên minh tài chính, liên kết với các Quỹ đầu tư phát triển lân cận, đồng thời liên kết các quỹ như Quỹ Bảo vệ môi trường, Quỹ phát triển xanh có thể được tích hợp vào hệ sinh thái tài chính xanh trong Trung tâm tài chính quốc tế, trở thành cầu nối tiếp cận nguồn vốn khí hậu, vốn xanh quốc tế (từ các định chế như Quỹ Khí hậu Xanh – GCF, WB, ADB…). Chủ động hợp tác với các doanh nghiệp lớn, ngân hàng thương mại, công ty bảo hiểm để hình thành mô hình “góp vốn – đồng tài trợ – bảo lãnh”. Khuyến khích hợp tác công – tư (PPP) trong quản lý và sử dụng Quỹ.
4. Về nhân lực
Một là, Củng cố bộ máy tổ chức theo mô hình chuyên môn hóa và phát triển nguồn nhân lực chuyên sâu. Đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, cán bộ quản lý chuyên sâu về tài chính công và vận hành Quỹ.
Hai là, Tuyển dụng, đào tạo và xây dựng lộ trình phát triển nhân lực dài hạn: đánh giá năng lực định kỳ, đào tạo theo vị trí việc làm, hợp tác đào tạo với tổ chức quốc tế (WB, GIZ, JICA…) qua các lĩnh vực như: Tài chính công, thẩm định dự án; Quản trị rủi ro, ESG, đầu tư xanh; Luật PPP, huy động vốn quốc tế.
5. Về chuyển đổi số
Một là, Xây dựng hệ thống quản trị tài chính – đầu tư tích hợp, kết nối cơ sở dữ liệu dự án, phân tích rủi ro và đo lường hiệu quả theo thời gian thực. Áp dụng phần mềm thẩm định và giám sát tự động cho các dự án đầu tư.
Hai là, Số hóa quy trình nội bộ: từ tiếp nhận hồ sơ, đánh giá dự án, phê duyệt cho vay đến theo dõi giải ngân. Tích hợp công cụ BSC (Balanced Scorecard) và KPI để quản lý hiệu suất hoạt động của Quỹ.
Ba là, Xây dựng cổng thông tin chung về hoạt động các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách để minh bạch và kết nối.
Kết luận: Việc đánh giá đúng thực trạng, kết quả và những mặt hạn chế của các Quỹ đầu tư phát triển địa phương (Quỹ) sau gần 30 năm hoạt động nếu tính từ khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 644/TTg ngày 10/9/1996 thành lập Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị thành phố Hồ Chí Minh (HIFU) và sau đó một số địa phương thí điểm thành lập Quỹ đầu tư phát triển địa phương, hay sau gần 20 năm hoạt động nếu tính từ khi Chính phủ ban hành Nghị định 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 về tổ chức và hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương; phân tích nguyên nhân, rút ra những bài học kinh nghiệm; từ đó đưa ra định hướng, tầm nhìn, nhiệm vụ và giải pháp mới, đột phá để phát huy vai trò của Quỹ đầu tư phát triển địa phương, nhằm góp phần phát triển kinh tế Nhà nước trong giai đoạn mới là việc rất cần thiết hiện nay./.
ĐOÀN NGỌC VUI
*Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả
